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在河南省建筑劳务管理办公室专题培训班上的发言
【作者/来源:管理员/本站】 【阅读3688次】 【发布日期::2012/4/17】

   在河南省建筑劳务管理办公室
专题培训班上的发言

 

               河南省住房和城乡建设厅城乡规划处副处长  夏保林
                              (2012年3月7日)

同志们:
    非常荣幸能在这里和大家共同探讨我省的新型城镇化问题,省劳务办肩负着组织全省建筑劳务输出、管理我省在外省的建筑队伍的重要职能,这和我省新型城镇化工作的推进密切相关。
下面我谈的内容既包括我个人对城镇化发展的认识和体会,更主要的是在刘洪涛厅长领导下,我们住房和城乡建设厅近几年来对新型城镇化研究和探索的成果,在这里向大家介绍,希望和大家一起探讨。
    一、关于城镇化的和新型城镇化
    一般来说,城镇化是指农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加,城镇规模扩大的一种历史过程。这一历史过程包括四个方面:一是农村人口和劳动力向城镇转移的过程;二是二、三产业向城镇聚集发展的过程;三是地域性质和景观转化的过程;四是包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。
城镇化是人类历史发展必经的高级阶段,也是社会进步和现代化的重要标志,它的发展会伴随着城市与乡村、农业与非农产业、以及城乡人口等方面的结构变化,并与区域人口、资源、环境和经济发展息息相关。我们国家从“十五”时期开始,正式把推进城镇化作为发展战略之一。经过十多年的发展,我国的城镇化发生了翻天覆地的变化。
所谓新型城镇化,就是针对目前城镇化发展所存在的问题,进行变革,走新的路径和发展模式,追求更高的发展质量和效率。由于不同地区发展面临的问题不同,不同地区新型城镇化的含义会有区别。我国沿海地区城镇化水平较高,面临的问题主要是结构调整和质量提升,其新型城镇化就会围绕结构调整和质量提升做文章;广大中西部地区城镇化的主要任务是追求更高的发展速度和发展效率,其新型城镇化的核心就是快速发展。当然,我国多数区域面临资源环境的约束,新型城镇化普遍强调了资源的集约节约利用。
    二、当今世界及我国城镇化的基本情况
   (一)世界城镇化发展概况
    1.20世纪是全球城镇化快速发展的时期。二战以后,全球城镇化率到20世纪末达到48%,而20世纪初只有13%,100年间提高35个百分点。这个时期的特点是:大量发展中国家开始城镇化,其中一部分国家处于农业生产率低下,农民缺少生计,大量涌入缺乏就业岗位的大城市而造成所谓“过度城镇化”现象,一部分发达国家则基本达到了城镇化相对停滞的阶段。这些国家的城镇化率不再上升,但并不意味着城市停止发展。美国经历了19世纪的工业革命和20世纪的后工业革命之后城镇化才得以迅速发展。1870年美国全国人口仅4000万人,城市化水平为27.5%。2008年城市化水平达63.8%。
    2.城镇的空间形态发生了很大的变化。一是大城市不断增长。百万人口以上的大城市,1950年71座,2000年增加到388座。人口超过1000万的巨型城市是20世界后半期出现的。1950年只有1座,2001年已有17座,其中13座在发展中国家(包括中国的上海、北京)。这种巨型城市无一例外地都是“区域性的城市”,城市的“范围”就是一个“区域”,其影响范围就更大了。二是有些发达地区出现都市连绵区。这种特大城市组群形态的出现是经济发展,特别是交通运输条件发展所促成。可见,全球城镇化不仅表现在数字上和比重的提高,还包含着丰富的、空间形态上的发展变化,表现出多样的形势和特点。
    3.世界城市的区域影响力越来越大。世界主要城市影响着全球经济的命脉。跨国公司发展迅速,其总部普遍设在全球城市、世界城市等特大城市。
    4.各个国家的发展模式也不相同。从世界范围来看,全球城镇化发展模式大体有四种情形:一种是以美国为代表的分散发展模式,特点是郊区化,形成了很多“大面积、低密度”的城市蔓延区,造成大量的土地和能源浪费;另一种是以日本、韩国、以色列为代表的集中型发展模式,特点是紧凑发展,集中布局;再一是以法国、德国为代表的相对均衡发展模式;最后一种是以巴西、墨西哥为代表的过度城镇化。
    5.“大城市病”进入爆发期。1933年的《雅典宪章》中就明确提出,城市的功能要分区,居住、工作、游憩、交通要相互分区,现在看来这样的完全分区也是有一定的局限性。人口大量聚集后,环境恶化、交通堵塞、住房、医疗等诸多矛盾逐渐显现,当我们的城市发展起来之后,面对诸多问题我们的确需要静下心来好好去思考一下未来应该如何去解决这一系列的问题。
   (二)我国城镇化发展基本情况
    1.我国城镇化发展历程。自建国时,大致可以分为3个阶段。第一个阶段从1953—1958年第一个五年计划时期,国家开始进行工业化。在计划经济体制下,大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂,城镇人口有计划的增长,是城镇化稳步进行的时期。全国城镇化率从10.6%提高到16.3%,年均提高0.63个百分点。第二个阶段从1958—1978年是城镇化徘徊、停滞的阶段,由于“大跃进”、“文化大革命”的干扰,指导思想摇摆和一度曾试图走“非城市化的工业化道路”,城镇化率20年只提高1.6个百分点,年均增长0.08个百分点,还有几年是负增长。第三个阶段从1978年至今,是城镇化快速发展阶段,2011年,我国城市化率为51.27%,年均增长1个百分点以上,全国已有一半以上的人口居住在城镇。
    2.我国城镇人口增长的主要来源是农村人口向城镇的迁移。城镇人口的来源是多方面的,主要概括为四个方面:
    一是城镇人口的自然增长,当然,这方面在城镇人口增长中比例是很低的;二是行政区划,对于城市郊区的农村而言,之前可能是农村,但是由于城市的扩张,就通过行政区划的方式将其并入城市;三是1986年,随着“民工潮”的开始,大量农村人口向城镇转移。这是城镇人口增长最大的一块。四是乡镇企业招工。出现了“离土不离乡”的现象。
    中国当前的城镇化主要是依靠农民的迁移,与欧洲某些国家在早期城镇化时期依靠农民破产而进城的情况有很大的不同。
    3.当前存在的问题
不管是农民工进城,还是“离土不离乡”的乡镇企业带来的城镇化,通常被人民理解为“不完全”的城镇化。在这样的背景下,我们的城镇化出现了很多的“后遗症”。很多人进城后生产方式改变了,但是生活方式还没有真正意义上的改变,就业成为大问题。农民工进城现象存在并将长期存在,换句话说,只要城乡收入差距存在,城乡二元结构存在,农民工现象就会存在。
    当然,城镇化是社会发展的主流,但是,由此引发的一系列问题也必须引起我们的高度关注:
    一是就业问题。可以这么说,没有很好的就业,就不会有很好的城镇化。城市是干什么的?他们为什么要来到城市?城市有许多岗位需要这些进城的务工人员。但是,谁也没有规定他们来到城里之后就一定要干这些“脏、累、差”的活。换句话说,我们的政府有这个义务为这些进城务工人员提供更加优美的就业环境。可以说,能够妥善解决农民进城问题,我们的城镇化发展水平会很快。
    二是资源问题。城市要发展,势必会要占用大量的土地,在我们这样一个人口大国,吃饭问题无论何时都是第一位的。粮食生产也需要土地,这就产生一对不可调和的矛盾。
除此之外,我们同样面临着环境恶化,水资源、能源等短缺,交通堵塞、住房、医疗等诸多问题。
事实上,在城镇化加速发展过程中,全球都面临着共性的问题,如,人们生活水平的提升与需求的矛盾,资源环境的约束,环境的恶化等一系列的问题。所以,在今后推进城镇化过程中,不能够走老路,要强调理性增长,发展生态城市,以人为本,打造适宜人居住的环境。
    三、我省的城镇化和新型城镇化
    1.基本情况
    一是城镇化发展快。2010年底全省城镇化率38.8%(2011年底为40.6%),比2005年提高近8个百分点,年均提高近1.6个百分点。二是初步形成了大型中心城市、中小城市、小城镇各具特色、竞相发展的城镇体系。在全省17个省辖市、21个县级市、86个县城中,共有100万人以上的城市3个(郑州294万人、洛阳203万人、南阳103.7万人),50—100万人的城市7个(开封、平顶山、安阳、新乡、焦作、漯河、商丘),20—50万人的城市和县城14个(其中城市12个、县城2个)。
   2.矛盾和问题
   一是城镇化水平较低。虽然近年来我省城镇化进程明显加快,但由于人口基数大,2010年底全省城镇化率仍低于全国平均水平近11个百分点,与中部地区平均水平相差近5个百分点,在全国31个省(市、区)中,排在倒数第5位,在中部地区居倒数第一位。二是中心城市规模普遍较小。有的省辖市市域人口已超过或接近1000万,但中心城区人口却不足100万,有的甚至不足50万,难以有效辐射带动周边地区发展。三是城乡二元结构问题突出。城乡居民收入绝对差距不断扩大,城乡居民生活质量存在较大差距。四是资源约束明显。我省还肩负着保障国家粮食安全的重任,连续多年粮食产量保持在1000亿斤以上,我省的1.2亿亩耕地红线不能突破。我省近亿人口,生活在16.7万平方公里的土地上,人口密度达到560人/平方公里,人均实际可利用土地资源很少。同时,快速发展的城镇化需要大量的建设用地作为支撑,据测算未来几年,我省建设用地需求年均80万亩左右,而目前每年用地指标只有20万左右,建设用地刚性需求与保护耕地硬性约束的矛盾非常尖锐。
    3.新型城镇化的概念和内涵
根据刘洪涛厅长的研究和总结,相对于传统城镇化的偏重于城镇规模的扩大和数量的增加,我们河南省的新型城镇化之“新”主要体现在三个方面:
    一是新在可持续。新型城镇化注重城市的内涵发展和质量提升,注重人口就业和产城互动,保证城镇化的发展又快又好,还要解决城市发展中的社会问题、生态环境问题和住房问题、交通拥堵问题、垃圾围城问题等,使人居环境更加优美,让老百姓喝上干净水、呼吸上新鲜空气、生活在良好的环境之中,避免“城市病”。国外如墨西哥城人口3500万人,45%的居民居住在贫民窟,产生了一些难以解决的社会问题,他们是过度城镇化,是一种不可持续的城镇化。
    二是新在城乡统筹、城乡一体。新型城镇化不是单打一,而是综合考虑城与乡、工与农、人与地等重大关系,促进资源要素合理优化配置,并完美的解决城市和农村发展问题。传统城镇化不包含新型农村社区,没有突出城乡统筹,有的地方“城市像欧洲,农村像非洲”,就不是新型城镇化。
    三是新在以人为本。新型城镇化把为民作为出发点和落脚点,目的是造就一个人民安居乐业的城与乡。对于进城的农民,认真解决就业、土地流转、社会保障、城乡公共服务均等化等实际问题,使他们进得来、留得住、住得下、过得好;对于留在农村的,也要享受道路、供水等基础设施,以及教育、卫生等公共服务设施建设,让农民过上城里人的生活。
    四、发挥新型城镇化的引领作用
2011年9月,《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中指出,河南要积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子。在“三化”协调发展中,新型城镇化起着重要的引领作用。需要指出的是,深刻理解河南省新型城镇化的内涵,并发挥新型城镇化的引领作用,是今后一段时期河南省经济社会发展的重要工作。
    (一)新型城镇化引领“三化”协调发展提出的背景
“三化”协调发展之路是基于河南省情的正确选择。从河南的省情来看,我省1亿人口,生活在16.7万平方公里的土地上,人口密度达到620人/平方公里,人均实际可利用土地资源很少。从中央赋予河南的战略任务看,我省肩负着保障国家粮食安全的重任,连续多年粮食产量保持在1000亿斤以上,去年是1100亿斤,还要不断增加,增加粮食产量,保障粮食安全,必须保证我省的1.2亿亩耕地红线不能突破。从发展城镇迫切要求看。城市是地区经济和社会发展水平的集中体现。当今世界的竞争已经表现为城市之间的竞争,我省综合竞争力不强,集中表现为城市整体竞争力弱,缺乏辐射带动能力强的区域经济增长极。加快城镇发展,建设用地需求非常大,据测算年均在80万亩左右,而我省目前每年用地指标只有20万左右,土地供需矛盾非常尖锐,同时,加快城镇发展也需要工业化提供就业岗位和发展活力。
刘洪涛厅长在谈到新型城镇化的作用时,提出新型城镇化之所以在“三化”协调发展中发挥引领作用,主要基于以下三个判断。一是基于对城镇化水平低是我省经济社会诸多矛盾聚焦点的准确判断。不管是从经济结构还是发展方式,还是从中原经济区建设的内生动力看,我们都能够从城镇化水平不高的现实中找到答案。二是基于产城融合、产城互动发展理论和实践。产业是立城之本、兴市之基,是城市发展的推进器。一个没有产业支撑的城市,必然是一个经济基础脆弱、缺乏造血功能、没有发展动力的城市。德国经济地理学家克里斯特勒认为,中心城市依靠更加完善的综合服务功能,能吸引产业和人口集聚。从2009年开始,河南省依托中心城市和县城,规划建设了180个产业集聚区,经过两年多的实践,在产业集聚区建设、工业化、农业现代化进程的推进得了令人瞩目成就的同时,各级城市得以迅速发展,城市功能逐步完善,人口集聚能力不断加强,对打造城市宜居宜业环境,构建现代城镇体系起到了至关重要的作用,充分证明只有产城互动发展的城镇化,才能引领“三化”协调发展。三是基于我省发展阶段的判断。随着发展阶段的不同,城镇化和工业化的重要性是有差异的。当前我省处于工业化中期阶段。在工业化初期,项目建设带动城市发展,比如我国“一五”时期,一个大项目就形成一座城市,我省的三门峡、鹤壁、平顶山、濮阳等,都是随着资源开发项目而兴起的。在发展的中后期,城市则以完善的功能和吸引项目,东京、香港等世界大都市,以及我国上海、北京、广州、深圳等大都市的经济繁荣,就在于其完善的现代服务功能。我省已进入工业项目、产业集聚区需要依托功能更为完善的城市来发展的中期阶段,通过合理的城镇化空间布局,以及各级中心城市现代服务功能的提升,引导和促进工业化发展和区域产业结构优化升级。城镇化处于快速发展阶段。已进入工业反哺农业、城市支援农村的阶段,只有在提高各级城市对人口、产业的吸引和承载能力的基础上,吸引农民向进城转移,并通过土地的合理流转,提高农业生产的规模化和组织化水平,并为城镇化的发展留下土地空间。只有减少农民,才能富裕农民。从这个意义上讲,以城乡统筹发展为重要特征的新型城镇化,是引领河南省“三化”协调科学发展的根本途径。
河南探索“三化”协调科学发展,根本出路在于加快推进新型城镇化,新型城镇化是实现“三化”协调的金钥匙。
    (二)如何发挥新型城镇化引领作用
在河南省,推进新型城镇化进程,并实现新型城镇化引领“三化”协调科学发展涉及方方面面,但重点是要做好以下几个方面:
    1.走集中型城镇化道路。河南省的基本省情是人口多、人均资源少、环境压力大,因此我们的城镇化道路应该借鉴资源环境约束条件相当的日本、韩国、以色列等国的发展模式,积极探索以不牺牲农业和生态为代价、具有中国特色、符合河南省情的集中型、紧凑型城镇化发展道路,城市的布局必须相对集中,城市的规模扩张以节约用地、集约发展为前提,注重内涵扩展,理性增长,建设紧凑城市,努力走出在一条内陆的人口大省、农业大省和资源小省实现城镇化快速健康发展的新路子。
    2.构建现代城镇体系,以中原城市群统领全省发展。首先要树立整体发展观,把全省作为一个城市群来谋划。为提高全省发展效率和空间组织效果,必须树立整体发展观,把全省作为一个整体,将18个中心城市纳入中原城市群,以中原城市群为主体形态,构建国家区域性中心城市、地区中心城市、中小城市、中心镇和新型农村社区协调发展、互促共进的五级城镇体系,形成以城带乡、城乡统筹的城镇化新格局。其次要充分发挥各级城镇的作用。一是要加快郑州都市区规划建设和郑汴一体化发展,形成中原城市群和中原经济区的核心增长极。二是努力提升中心城市辐射带动能力。重点推进中心城市组团式发展,优化城市布局和空间形态,把距离中心城区较近、基础较好的县城、县级市和特定功能区纳入中心城市空间发展体系,形成城市集群,培育整体优势,提升现代服务功能,使中心城市成为依城促产、以城带乡的主导力量。三是推动中小城市加快发展。重点实施“强县扩城”战略,促进产城互动,提升城市吸引力、凝聚力和综合承载能力。四是促进中心镇集聚式发展。着力推动土地集约利用、人口集中居住、功能集合构建,突出特色,服务“三农”。五是积极稳妥地引导新型农村社区发展。新型农村社区是构建我省现代城镇体系、促进新型城镇化发展的重要内容,今后要因地制宜,分类推进,整合村庄、土地、人口、产业等一系列区域空间资源要素,促进农业规模经营,改善生活环境和生产条件。
    3.统筹城乡,推进城乡一体化发展。6000多万人口在农村,这种城乡格局不改变,河南省的“三化”协调发展难以实现。因此,推进新型城镇化重点是减少农村人口,通过引导人口转移和新型农村社区建设,把加快农村发展与推进新型城镇化、新型工业化结合起来。一是城市自身要通过加强基础设施建设和强化服务功能吸引人口和产业集聚,并推进城市基础设施和公共服务要向农村延伸;二是要按照“分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为”的原则,积极稳妥开展新型农村社区建设,探索土地流转方式,推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业和生活环境改善,通过生产方式的改变促进生活方式的改变。
    4.实行产城联动,强化城镇化发展的动力机制。新型城镇化的发展必须坚持产业为基、就业为本,实现产城联动,以产业集聚创造的就业岗位来决定人口转移的规模,以产业发展的规模和程度来决定城市发展的规模和进度。产城联动发展的重点主要是协调好城区与产业集聚区的发展,实现相互促进,共同发展。
    刘洪涛厅长指出,河南之于中国,恰如中国之于世界。河南是中国的缩影,河南的新型城镇化也必将对中国乃至世界发展产生重要的影响。因此,我们的新型城镇化,责任重大、使命光荣。但是我们必须切记,我们的生存空间十分狭小,资源约束日益加剧,要加快发展,必须坚持先进的发展理念,借鉴日、韩等国城镇化集中发展的成功经验,靠河南人的智慧和能力,踏踏实实地走出一条符合我们自身实际的路子,创造出在“人口大省、资源小省”快速发展的奇迹,真正实现中原崛起、河南振兴。

 

简介:
夏保林,男,博士,教授级高级工程师,国家注册城市规划师,省住房和城乡建设厅城乡规划处副处长,郑州大学、河南大学硕士研究生导师,曾任河南省城市规划设计研究院总规划师


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